Politiche passive per il lavoro
Definizione
Le politiche passive per il lavoro - o anche ammortizzatori sociali - definiscono l’insieme degli interventi pubblici finalizzati a sostenere il reddito di quanti si vedono sospeso il rapporto di lavoro e di coloro che rimangono involontariamente disoccupati, a seguito di licenziamento o di termine del previsto periodo di impiego. I beneficiari di tali politiche sono pertanto i cassintegrati e i disoccupati sussidiati. A livello europeo si includono, tra le politiche passive, anche i prepensionamenti, in quanto alternativi all’indennità di disoccupazione. Infatti, secondo la classificazione europea LMP (Labour Market Policies) le politiche del lavoro si suddividono in 9 categorie raggruppate in tre macrotipologie: servizi (categoria 1), misure di attivazione o politiche attive (categorie 2-7), interventi di supporto al reddito o politiche passive (categorie 8-9). La categoria 8 include gli interventi di sostegno nei casi di assenza di lavoro (categoria 8) mentre la categoria 9 si riferisce ai prepensionamenti. Per l’Italia la categoria 8 include dunque gli interventi di sostegno al reddito sia dei lavoratori sospesi, parzialmente o totalmente, sia dei disoccupati.
Attualmente, dopo il ridisegno e la razionalizzazione operata nel 2015 dal Jobs Act (D. Lgs. n. 148/2015), sono operativi i seguenti strumenti:
- con riferimento ai lavoratori sospesi:
- Cassa integrazione ordinaria (Cigo), per i dipendenti delle aziende industriali e delle aziende artigiane dell’edilizia, nei casi di sospensione o riduzione dell’attività aziendale in relazione a eventi temporanei e transitori;
- Cassa integrazione straordinaria (Cigs), per i dipendenti delle aziende industriali con più di 15 addetti e per quelli delle aziende commerciali con più di 50 addetti, nei casi di gravi situazioni di crisi, richiedenti ristrutturazioni e riorganizzazioni;
- Fondo di integrazione salariale (FIS): per tutti i dipendenti di aziende con più di 5 dipendenti non coperti da Cigo o da Cigs;
- Altri Fondi di solidarietà, territoriali o settoriali, con adesione basata sulla contrattazione collettiva;
- con riferimento a quanti hanno perso il posto di lavoro:
- Nuova assicurazione sociale per l’impiego (NASpI), per la generalità dei lavoratori dipendenti;
- DisColl, per i collaboratori coordinati e continuativi, gli assegnisti e i dottori di ricerca;
- Indennità di disoccupazione agricola, per i lavoratori a tempo determinato del settore agricolo.
Sono del tutto marginali attualmente i prepensionamenti mentre in passato sono stati utilizzati in diverse occasioni.
Le ragioni sottostanti al sostegno ai lavoratori sospesi da un lato e ai lavoratori disoccupati dall’altro sono diverse. Nel primo caso la continuità del rapporto di lavoro, mantenuta nonostante la sospensione e assicurata dall’integrazione salariale, sottende l’obiettivo di non disperdere le competenze accumulate, in vista del ritorno dell’impresa, transitoriamente impossibilitata ad utilizzarle parzialmente o completamente, alla piena valorizzazione dell’organico aziendale. A questa motivazione di efficienza economica si affianca, fino di fatto a risultare prevalente, la necessità e l’opportunità di evitare shock sociali connessi a licenziamenti collettivi che, per la loro concentrazione settoriale e territoriale, possono determinare impatti traumatici, a causa delle difficoltà di ricollocazione in altre realtà aziendali del medesimo territorio. Ciò spiega perché la Cassa integrazione sia intesa, di fatto, come uno strumento di gestione del personale (e di allentamento dei relativi costi) rilevante soprattutto per le imprese di dimensioni medio-grandi.
Per quanto riguarda invece i disoccupati, l’intervento di supporto ha la finalità di assicurare un reddito di base per il periodo necessario alla ricerca di una nuova occasione di lavoro.
In linea di principio il costo delle politiche passive non è a carico della fiscalità generale. L’impianto regolativo è infatti di tipo assicurativo: vi contribuiscono i datori di lavoro e i loro dipendenti con aliquote differenziate. Inoltre, sono stati attivati, con maggior intensità negli ultimi anni, meccanismi che incrementano il costo per le imprese nel momento in cui accedono effettivamente all’utilizzo della Cassa integrazione o attivano politiche del personale (es. assunzioni ripetute con contratti a tempo determinato) ad elevata probabilità di dar luogo a periodi di disoccupazione sussidiata.
La storia normativa dei diversi strumenti di politica passiva del lavoro è assai articolata (cfr. Pirrone e Sestito, 2006; Anastasia et al., 2009): nel corso del tempo sono variate di molto le condizioni del mercato del lavoro, le idee regolative, gli equilibri tra gli strumenti, l’estensione della copertura delle politiche passive. Particolarmente a lungo, fin quasi alla fine del secolo scorso, la specificità italiana – e lo strumento più importante – è stata il ricorso alla Cassa integrazione, assai rilevante per le grandi aziende in tutte le fasi di crisi/ristrutturazione e a volte procrastinato anche per diversi lustri mentre i sussidi per la disoccupazione sono stati via via rafforzati solo a partire dall’ultimo decennio del secolo scorso.
Ad un assetto delle politiche passive meno categoriale, più omogeneo per tutti i lavoratori – senza distinzione di età, settore di appartenenza, classe dimensionale d’impresa – si è giunti per gradi e faticosamente nel corso degli ultimi vent’anni. Di rilievo sono stati, nella fase più recente, prima l’intervento della Legge n. 92/2012 (Legge Fornero) e poi il ridisegno operato con il Jobs Act (Giorgi, 2018).
Non mancano tuttora segmenti rimasti fuori del perimetro delle riforme (agricoltura) né spinte finalizzate ad evitare il taglio dell’ombelico con le logiche discrezionali e categoriali: basti ricordare le difficoltà a superare la Cassa integrazione in presenza di cessazione d’impresa, l’ancora incerta finalizzazione degli interventi dei Fondi di solidarietà, le pressioni per il ritorno della Cassa integrazione in deroga (strumento tipicamente a carico della fiscalità generale).
La dimensione delle politiche passive: spese e beneficiari
Per capire rilevanza, peso e caratteristiche delle politiche passive, più che soffermarsi sui dettagli normativi è utile considerare l’entità della spesa sostenuta dallo Stato e la dimensione dei beneficiari (Tabella 1).
Tabella 1. Politiche passive in Italia, anni 2013-2017. Beneficiari e spese
Note: * Almeno un giorno nell'anno osservato; ** Totale ore utilizzate/2000; *** Includono l'indennità di mobilità, ASpI e MiniASpI, NASpI, Fondi di solidarietà; **** Totale giornate indennizzate/365.
Fonte: Elaborazioni dell’autore su dati Inps.
La spesa per le politiche passive è divenuta estremamente rilevante successivamente alla crisi deflagrata tra il 2007 e il 2008 con la trasmissione all’economia reale internazionale dei crac finanziari originatisi negli Stati Uniti. Il livello massimo di spesa è stato toccato nel 2014 con quasi 24 miliardi. Fino al 2007 le contribuzioni a carico di datori di lavoro e lavoratori nel complesso si equiparavano, perché a fronte di eccedenze di entrata per alcuni strumenti (es. Cassa integrazione ordinaria) si registravano saldi negativi anche importanti per altri (es. Indennità di mobilità). Dal 2008 si è resa sempre necessaria l’integrazione a carico della fiscalità generale sia per le policy esplicitamente a suo carico (Cassa integrazione in deroga) sia per coprire i disavanzi degli altri strumenti.
La spesa per il sostegno dei redditi dei lavoratori sospesi (Cassa integrazione nelle sue varie declinazioni) risulta quella più sensibile al ciclo economico: infatti ha raggiunto il livello massimo nel 2013 con poco meno di 7 miliardi mentre nel 2008 si attestava ancora a 1,5 miliardi. Parallelamente i lavoratori coinvolti in periodi di Cassa integrazione guadagni, che tra il 2009 e il 2013 avevano quasi sempre superato quota 1,5 milioni, sono fortemente diminuiti fino a risultare nel 2017 circa 600.000.
Dal 2013 la spesa per la Cassa integrazione - e parallelamente i suoi beneficiari - è costantemente declinata soprattutto per effetto del miglioramento della congiuntura economica (Tabella 1). Vi ha però contribuito anche il Jobs Act: esso da un lato ha esteso le integrazioni salariali su base assicurativa a dipendenti in precedenza esclusi (apprendisti, lavoratori delle imprese con oltre 5 dipendenti dei settori non coperti) ma d’altro canto ha rivisto il sistema di finanziamento (riducendo l’aliquota della Cigo e incrementando sensibilmente i costi per le aziende ricorrenti alla Cigs), ha razionalizzato il conteggio della durata massima con l’introduzione del quinquennio mobile ed ha riorganizzato le causali d’intervento escludendo i casi di cessazione d’azienda (o di un ramo di essa). Obiettivo esplicito del Jobs Act è stata la costruzione di un insieme di regole meglio finalizzate al sostegno del reddito di dipendenti “transitoriamente” sospesi, evitando di mascherare interventi selettivi e discrezionali per lavoratori sostanzialmente disoccupati ma non riconosciuti come tali.
Decisamente meno sensibile al ciclo economico risulta la spesa per sussidi di disoccupazione. Essa in questi ultimi anni si è aggirata attorno ai 17-18 miliardi, interessando ogni anno oltre 3 milioni di lavoratori, che si riducono a poco meno di 1,5 milioni se calcolati come media annua. La minor sensibilità al ciclo deriva dal fatto che la spesa per sussidi di disoccupazione dipende, in misura pressoché paritaria, da un lato dai licenziamenti, correlati inversamente al ciclo economico, dall’altro dalle dimensioni del lavoro a termine, correlato positivamente al ciclo economico o comunque notevolmente stabile, per consistenza complessiva di alcuni importanti segmenti come il bracciantato agricolo o i lavoratori stagionali del turismo. Comunque, anche per i sussidi di disoccupazione una spinta espansiva è stata implicitamente originata dal Jobs Act che, completando le riforme avviate con la Legge Fornero, ha razionalizzato durate, requisiti di accesso, tassi di sostituzione, equiparando nel trattamento i lavoratori dipendenti di qualsiasi età e di qualsiasi settore di provenienza. Ciò ha comportato innanzitutto un’estensione del tasso di copertura - ora praticamente tutti coloro che perdono il posto di lavoro involontariamente percepiscono prestazioni di sostegno al reddito, per durate variabili in relazione al tempo lavorato negli ultimi quattro anni – e, in secondo luogo, un importante incremento della durata media teorica della prestazione (Inps, 2017; Inps, 2018; Anastasia e Santoro, 2018).
Il confronto europeo
Sia per l’agenda imposta dalle due fasi recessive attraversate nell’ultimo decennio sia per la spinta riformista dei governi post 2011, l’Italia ha modernizzato l’assetto delle sue politiche di supporto al reddito dei lavoratori sospesi e dei disoccupati, riducendo la distanza che tradizionalmente ne separava le performance dalle principali economie continentali (cfr. Ufficio Parlamentare di Bilancio, 2018).
Per incidenza sul Pil della spesa per politiche passive l’Italia nel 2016 (Tabella 2) - ultimo anno per il quale sono disponibili dati comparabili a livello europeo - evidenzia un livello pari all’1,3%, collocandosi a ridosso dell’Austria e prima della Danimarca. L’incidenza massima, superiore all’1,5%, era stata toccata nel biennio 2013-2014 mentre nel periodo antecedente al 2009 essa era sempre risultata largamente inferiore all’1%.
Tabella 2. Indicatori di incidenza delle politiche passive, anno 2016. Spese e beneficiari
Fonte: Elaborazioni dell’autore su dati Eurostat.
Le differenze tra Paesi, in termini di beneficiari e importi medi per beneficiario, risentono - oltre che di problemi di misura, data l’origine amministrativa di queste informazioni statistiche – sia dei diversi sistemi normativi sia della diversa intensità della disoccupazione. La maggior spesa della Spagna o – all’opposto – la sua incidenza modesta nel caso della Germania, sono riconducibili alla diversa intensità della disoccupazione: la Spagna evidenzia un tasso di disoccupazione quasi doppio di quello italiano mentre quello tedesco è inferiore alla metà. Ma contano altresì i sistemi normativi: la spesa rilevante della Francia (2% sul Pil) ad esempio è riconducibile non solo all’elevato tasso di disoccupazione - inferiore a quello italiano ma ancora superiore al 10% nel 2016 - ma anche all’allargamento delle politiche passive del lavoro a interventi di tutela previdenziale dei disoccupati di lunga durata, post periodo indennizzato.
Il confronto internazionale pertanto è senz’altro utile, ma deve tener conto che il confine tra politiche passive del lavoro e politiche assistenziali tout-court è diversamente tracciato da paese a paese.
Riferimenti bibliografici
- Anastasia B. e G. Santoro (2018), “Jobs Act: politiche attive e ammortizzatori sociali”, in Economia italiana, 2-3.
- Anastasia B., M. Mancini M. e U. Trivellato (2009), “Il sostegno al reddito dei disoccupati: note sullo stato dell’arte. Tra riformismo strisciante, inerzie dell’impianto categoriale e incerti orizzonti di flexicurity”, Working paper Isae, 112.
- Giorgi F. (2018), “La recente evoluzione dell’indennità di disoccupazione in Italia”, Questioni di economia e finanza, Banca d’Italia, 459.
- Inps (2017), XVI Rapporto annuale, Roma, Inps.
- Inps (2018), XVII Rapporto annuale, Roma, Inps.
- Pirrone S. e P. Sestito (2006), Disoccupati in Italia. Tra Stato, Regioni e cacciatori di teste, Bologna, Il Mulino.
- Ufficio Parlamentare di Bilancio (2018), “Gli ammortizzatori del mercato del lavoro dopo il Jobs Act”, Focus tematico, 9.
Suggerimenti di lettura
- Berton F., M. Richiardi e S. Sacchi (2010), Flex-insecurity. Perché in Italia la flessibilità diventa precarietà, Bologna, Il Mulino.
- De Vincenzi R. e G. De Blasio (2017), “Interoperabilità delle banche dati amministrative sulle politiche passive e attive del lavoro”, WorkINPS Papers, 7.
