Reddito di Inclusione
Definizione
Il Reddito di Inclusione (Rei) è una misura di reddito minimo che è stata attiva in Italia da gennaio 2018 a febbraio 2019. A partire da marzo 2019 è stata sostituita dal Reddito di Cittadinanza.
Il percorso verso il reddito minimo
Per lungo tempo l’Italia è rimasta tra i pochi paesi europei completamente privi di una misura di reddito minimo, nonostante la significativa incidenza della povertà su alcune fasce di popolazione (Istat, 2018). Se guardiamo alla storia degli ultimi due decenni - fino al 2017 - sul piano delle politiche pubbliche si sono accavallate in modo discontinuo una serie di sperimentazioni e misure che non sono mai riuscite a connotarsi come una politica seria, coerente, sistematica e unitaria sul piano della lotta alla povertà. A marzo del 2017 il Parlamento ha infine approvato la legge delega per l’attivazione di una misura nazionale di contrasto alla povertà, sotto forma di reddito minimo, che è diventata operativa a gennaio del 2018 con il nome di Reddito di Inclusione (Rei).
Una prima forma di reddito minimo – il Reddito Minimo di Inserimento (Rmi) - era stata introdotta con la legge 449/1997 e attuata sperimentalmente in un numero limitato di Comuni a cavallo tra gli anni Novanta e Duemila, ma non fu mai sistematizzata. Alcuni anni dopo, a seguito della crisi economica del 2008, il governo aveva istituito una nuova misura nazionale di contrasto alla povertà sotto forma di carta prepagata, la “carta acquisti ordinaria” (D.lgs. 112/2008), che però rimaneva uno strumento limitato nell’importo e altamente categoriale. Se pur risibile sotto il profilo del beneficio economico, la carta acquisti ordinaria ha tuttavia costituito (Commissione di indagine sull’esclusione sociale, 2009) una innovazione significativa dal punto di vista della predisposizione di una rete infrastrutturale, un impianto su cui si sono innestate successive estensioni progressive della misura. A febbraio 2012, infatti, il governo Monti (DL n. 5/2012) decideva di ampliare la portata della carta acquisti ordinaria introducendo una nuova carta acquisti di natura sperimentale nei comuni con più di 250.000 abitanti, con durata massima di dodici mesi, un beneficio economico più significativo e la previsione di un progetto personalizzato per le famiglie beneficiarie finalizzato al reinserimento lavorativo e all’inclusione sociale. Questa sperimentazione fu poi estesa all’intero territorio nazionale dalla legge di stabilità 2016, con il nome di Sostegno per l’Inclusione Attiva (Sia), una misura di sostegno al reddito che è rimasta attiva da settembre 2016 a ottobre 2017 (Leone, 2017). Il Sia rimaneva una misura categoriale - destinata alle famiglie in cui fosse presente un minore, una persona disabile o una donna in stato di gravidanza - e sottoposta alla prova dei mezzi. Tale misura è stata sostituita a gennaio 2018 dal Reddito di Inclusione, introdotto dal Dlgs 147/2017, il quale a partire dal primo luglio 2018 – data in cui sono stati eliminati i requisiti categoriali di accesso – è diventato la prima forma strutturata di reddito minimo di stampo universalistico in Italia.
Le caratteristiche del Rei
Il Rei è rimasto attivo da gennaio 2018 fino a febbraio 2019 (data ultima erogazione del beneficio: agosto 2020). È stata una misura a carattere universale, condizionata alla prova dei mezzi, a requisiti di residenza e soggiorno, e all’adesione dei beneficiari ad un progetto personalizzato di attivazione e di inclusione sociale e lavorativa finalizzato all’affrancamento dalla condizione di povertà. Il Rei si articolava in due componenti: a) un beneficio economico; b) una componente di servizi alla persona identificata attraverso una valutazione multidimensionale dei bisogni del nucleo familiare e formalizzata in un progetto personalizzato. Il Rei è stato definito come “livello essenziale delle prestazioni, ai sensi dell’articolo 117 della Costituzione” da garantire in modo uniforme su tutto il territorio nazionale, nel limite delle risorse disponibili nel Fondo Povertà (D.lgs. 147/2017). Il decreto istitutivo specificava che anche i servizi per l’informazione e l’accesso al Rei, la valutazione multidimensionale del bisogno, il progetto personalizzato e i sostegni in esso previsti, nonché l’offerta integrata di servizi da parte dei servizi sociali e degli altri enti coinvolti nel progetto – servizi per il lavoro, sanitari ecc. – rappresentassero livelli essenziali delle prestazioni.
Tabella 1. Ammontare del Rei per composizione del nucleo
| Composizione del nucleo | Scala di equivalenza | Ammontare annuale massimo del beneficio (euro) | Ammontare mensile massimo del beneficio (euro) |
| 1 membro | 1 | 2.250 | 187,50 |
| 2 membri | 1,57 | 3.532,5 | 294,38 |
| 3 membri | 2,04 | 4.590 | 382,50 |
| 4 membri | 2,46 | 5.535 | 461,25 |
| 5 membri | 2,85 | 6.412,5 | 534,37 |
| Ulteriori membri | 0,35 in più | 6.477,9 | 539,82 |
Fonte: Elaborazioni dell’autrice su D.lgs. 147/2017 e L. 205/2017.
La Tabella 1 illustra il beneficio massimo (L. 205/2017 art. 1 comma 193) erogabile a nucleo familiare: l’importo massimo del Rei si configurava quindi come soglia di povertà assoluta, e la misura andava ad integrare la differenza tra il reddito familiare dei beneficiari e tale soglia. Una famiglia priva di redditi avrebbe quindi beneficiato dell’intero importo previsto in tabella. Il contributo economico veniva versato su una carta prepagata da utilizzare per l’acquisto di determinato un paniere di beni; il prelievo in contati era limitato. Per quanto riguarda la progettazione personalizzata, il Rei prevedeva che ogni famiglia avesse accesso ad una valutazione multidimensionale del bisogno da parte dei servizi sociali. La valutazione doveva prendere in esame almeno i seguenti ambiti essenziali della vita familiare: le condizioni e i funzionamenti personali e sociali; la situazione economica; la situazione lavorativa e il profilo di occupabilità; l’educazione, l’istruzione e la formazione; la condizione abitativa; le reti familiari, di prossimità e sociali. Se i bisogni della famiglia beneficiaria risultavano unicamente legati alla dimensione lavorativa, il progetto personalizzato era sostituito dal Patto di Servizio presso il Centro per l’Impiego. In caso di bisogni complessi, invece, veniva predisposta una equipe multidisciplinare composta da operatori di diversi servizi (per il lavoro, sanitari, abitativi, educativi ecc.). Infine, il progetto poteva essere redatto in forma semplificata dal servizio sociale in assenza di bisogni complessi.
La governance della misura
Il reddito di inclusione era strutturato secondo una governance multilivello che dal livello nazionale - che ha istituito la misura e definito le caratteristiche fondamentali- scendeva fino al livello della street level bureaucracy, ovvero gli operatori dei servizi impegnati nel rapporto diretto con le famiglie beneficiarie. Le regioni avevano una funzione programmatoria, soprattutto in relazione alla programmazione dei servizi necessari per l’attuazione del Rei come livello essenziale delle prestazioni e all’individuazione delle modalità per l’integrazione tra servizi diversi e il lavoro di rete. I comuni, infine, rappresentavano congiuntamente con l’Inps i soggetti attuatori del Rei, con compiti di programmazione e gestione della misura.
La presenza di una strutturazione omogenea a livello nazionale del beneficio passivo – l’uso di un’unica piattaforma informatica, la definizione dei requisiti di accesso, degli importi e delle modalità di erogazione, le modalità di richiesta, i motivi di decadenza ecc. – era posta a garanzia di accessibilità e uniformità di applicazione su tutto il territorio nazionale, per superare la frammentazione dei welfare locali. Le modalità di richiesta ed erogazione erano semplici e automatiche, per quanto la possibilità di fare domanda rimaneva in parte condizionata all’effettiva disponibilità di punti di accesso locali. Questo garantiva il superamento della discrezionalità nella definizione della platea dei beneficiari da parte degli enti locali e configurava per i cittadini un diritto soggettivo alla prestazione. Alla stretta regolazione nazionale della misura passiva corrispondeva, invece, un’alta flessibilità nella componente attiva del Rei: il progetto con la famiglia beneficiaria. Su questo era lasciato pienamente spazio, nel perimetro di linee guida generali, alla valutazione dell’operatore sociale in cooperazione con la famiglia e con le altre figure professionali presenti (sanitarie, educative, del volontariato e della cooperazione), per garantire la personalizzazione del progetto e l’adattamento ai contesti locali. All’interno della progettazione era previsto un meccanismo di condizionalità: il mancato rispetto degli impegni poteva infatti comportare sanzioni progressive fino alla decadenza dal beneficio. Nel decreto istitutivo del Rei la condizionalità era pensata come un meccanismo per garantire che le famiglie si attenessero agli impegni presi. Tuttavia, le “Linee guida sugli strumenti operativi per la valutazione e la progettazione” del Rei hanno poi chiarito che la condizionalità andasse intesa come un meccanismo biunivoco: “Non è possibile chiedere ai singoli responsabilità rispetto al proprio progetto di vita senza garantire una responsabilità dei servizi relativamente alla qualità del sistema dei sostegni e degli interventi messi a disposizione” (Ministero del lavoro e delle politiche sociali, 2018). Sono questi sostegni e interventi, infatti, lo strumento che può realmente invertire il ciclo dello svantaggio sociale, andando a sradicare le cause profonde della disuguaglianza. La povertà è infatti un fenomeno multidimensionale e le misure passive di sostegno al reddito ne contrastano solo una componente. In assenza di una adeguata qualità e quantità di risorse da mettere a disposizione delle famiglie, il progetto personalizzato rischiava di diventare un adempimento meramente formale, senza un impatto efficace sulle condizioni di vita dei beneficiari, come alcuni studi empirici hanno poi in alcuni casi rilevato. Per questo motivo una quota del Fondo Povertà che finanziava la misura è stata destinata in via esclusiva al rafforzamento dei servizi sociali e degli interventi.
Alcuni dati
Dall’istituzione del Rei fino a dicembre 2019 le famiglie beneficiarie di almeno una mensilità sono state 508mila, per circa 1,4 milioni di persone e con un importo medio mensile di 293 euro.
Per quanto riguarda la distribuzione territoriale, il report dell’Osservatorio Statistico sul Reddito di Inclusione di aprile 2019 – l’ultimo a fornire informazioni dettagliati sul Rei – indica che i beneficiari erano residenti principalmente nelle regioni del Sud (68% delle famiglie beneficiarie, 71% delle persone coinvolte). In particolare, quasi la metà - il 46% dei nuclei beneficiari, pari alla metà delle persone coinvolte - risiedeva in Campania e Sicilia. A seguire Puglia, Lazio, Lombardia e Calabria costituivano insieme il 29% delle famiglie e il 28% delle persone beneficiarie. Il numero di persone coinvolte ogni 10.000 abitanti è stato minimo in Trentino Alto Adige – pari a 31 – e in Friuli Venezia Giulia – pari a 53. È risultato invece massimo in Sicilia, Campania e Calabria - rispettivamente 683, 645, 481 – a fronte di un valore medio nazionale pari a 238. L’importo medio mensile del beneficio erogato andava dai 428 euro delle famiglie con 6 o più componenti ai 176 euro dei nuclei monopersonali. Per quanto riguarda la nazionalità, l’11% delle prestazioni sono state erogate a richiedenti extracomunitari (29% nel Nord, 21% nel Centro e solo 3% nel Sud). Le famiglie con minori sono state 258 mila, pari al 51% dei nuclei beneficiari e al 70% delle persone interessate. Le famiglie in cui era presente almeno una persona con disabilità sono state 93 mila e rappresentavano il 18% dei nuclei e il 18% delle persone beneficiarie (Inps, 2019).
Riferimenti bibliografici
- Commissione di indagine sull’esclusione sociale (2009), Rapporto sulle politiche contro la povertà e l’esclusione sociale 2009.
- Inps (2019), Report trimestrale gennaio-marzo 2019, a cura dell’Osservatorio statistico sul reddito di inclusione.
- Istat (2018), Report sulla povertà in Italia. Anno 2017.
- Leone L. (2017), Rapporto di valutazione: dal SIA al REI, Alleanza contro la povertà.
- Ministero del Lavoro e delle politiche sociali (2018), Linee guida sugli strumenti operativi per la valutazione e la progettazione del Rei, approvate in Conferenza unificata il 6 settembre 2018.
Suggerimenti di lettura
- Granaglia E. e M. Bolzoni (2016), Il reddito di base, Roma, Ediesse.
- Toso S. (2016), Reddito di cittadinanza o reddito minimo?, Bologna, Il Mulino.
- Van Parijs, P. e Y. Vanderborght (2017), Il reddito di base, Bologna, Il Mulino.
