Analisi Costi-Benefici
Premessa
L’analisi costi-benefici è un sistema di regole volto a guidare le scelte tra ipotesi alternative di intervento. Nello specifico, si tratta di un processo di identificazione, misurazione e confronto dei benefici e dei costi sociali generati da un progetto di investimento o da un programma. In termini economici, questo significa misurare e confrontare i guadagni (benefici) e le perdite (i costi) associati a ogni azione che comporti una modificazione nell’allocazione delle risorse esistenti. Questa tecnica è principalmente conosciuta come guida alle scelte pubbliche tra ipotesi alternative di intervento, con particolare riferimento ai grandi investimenti infrastrutturali. Tuttavia, essa può essere utilizzata come metodologia per analizzare ipotesi alternative di spesa corrente in un programma pubblico, per analizzare scelte di regolamentazione, o anche nel campo delle politiche fiscali o dei sussidi. Essa può essere inoltre utilizzata per la valutazione di progetti privati, in prospettiva sociale. Nel caso in cui l’oggetto sia una sola ipotesi di intervento, l’analisi permette di verificare se l’intervento è preferibile rispetto a lasciare immutata la situazione attuale (status quo). In generale, quindi, il ruolo dell’analisi costi-benefici è quello di fornire informazioni a chi deve decidere se realizzare o meno un progetto, ovvero se i benefici superano i costi e dunque se il progetto è, dal punto di vista sociale, ammissibile.
Le fasi dell’analisi costi-benefici
Al ricercatore spetta l’individuazione dell’ambito geografico di riferimento della politica o del progetto che si intende analizzare, dei destinatari dell’intervento e di tutti i gruppi interessati, e dell’arco temporale di interesse. Successivamente, sono da definire i singoli costi e benefici, e si specificano le unità di misura da utilizzare per la loro rilevazione procedendo poi alla quantificazione in termini fisici. Infine, i benefici e i costi devono essere espressi in unità monetarie. La teoria economica consente di effettuare tale operazione. In presenza di un mercato concorrenziale, infatti, i prezzi di mercato forniscono informazioni sulle preferenze degli individui: la stima della variazione del surplus del consumatore consente di misurare la disponibilità a pagare della collettività per fruire o evitare l’impatto della politica pubblica o del progetto che si sta analizzando, dove il surplus del consumatore consiste nella differenza tra il massimo ammontare che i consumatori sono disponibili a pagare per una certa quantità di un bene, e l’esborso totale effettivamente pagato, così come rappresentato dall’area contenuta sotto la tradizionale curva di domanda.
La disponibilità a pagare è pertanto il criterio generale per l’espressione dei benefici associati a un progetto o a una politica pubblica. Allo stesso tempo, i prezzi consento di effettuare la valutazione della variazione del surplus del produttore, inteso come la differenza fra i ricavi dei produttori e l’area presente sotto la curva di offerta, che rappresenta il costo variabile totale di produzione del bene. La somma del surplus del consumatore e del produttore è detta surplus sociale, che risulta fondamentale per l’analisi costi benefici: generalmente, infatti, le politiche generano variazioni nei prezzi e nelle quantità scambiate sul mercato, e l’impatto può essere misurato attraverso le variazioni del surplus sociale. Se l’output prodotto dal programma non modifica l’equilibrio di offerta di quel bene o servizio (piccole variazioni della quantità offerta sul mercato) i prezzi osservati possono essere utilizzati per la valutazione dei benefici. In presenza di mercati distorti (ad esempio presenza di tasse e regolamentazione) o non competitivi (ad esempio situazioni di monopolio), è necessario effettuare alcune correzioni per derivare misure del surplus che riflettano i veri benefici e costi sociali. In questo caso vengono definiti dei prezzi ombra che sono derivati dai prezzi che si osservano sui mercati.
In assenza di un mercato per un determinato bene, invece, risulta particolarmente complessa la quantificazione dei costi e dei benefici associati a una politica o a un progetto: si tratta ad esempio di beni immateriali (quali il senso di giustizia), per i quali non esistono curve di domanda e di offerta, e la teoria economica ha elaborato particolari metodologie e criteri di analisi per l’individuazione in termini monetari dei costi e dei benefici (quali travel cost methods, avoided cost methods, hedonic methods, contingent evaluation, per i quali si rimanda alla letteratura di riferimento). Per quanto riguarda l’analisi dei costi, nell’analisi costi-benefici ci si riferisce al costo opportunità degli input del programma o del progetto che si sta analizzando, definito come il valore di un input nel migliore utilizzo alternativo: esso misura cioè il valore cui la società deve rinunciare per impiegare quell’input nella politica o nel progetto pubblico, riflettendo in tal modo il valore sociale dei costi. Il costo opportunità può pertanto differire dal costo contabile; si pensi al tempo di attesa imposto ai clienti all’interno di un programma: esso avrà un costo diverso da zero, pari al valore attribuito al tempo nell’uso alternativo (ad esempio, ore di lavoro perse).
Ai fini della valutazione dei benefici netti della politica (benefici meno costi), i programmi oggetto di analisi hanno normalmente effetti che si esprimono su diversi anni. Per questa ragione l’analisi costi-benefici richiede il confronto di costi e benefici che si verificano in momenti diversi del tempo. Essi vengono pertanto corretti con un opportuno tasso di sconto intertemporale, che consente di esprimere tutte le poste in termini di un loro equivalente in un determinato punto temporale, di norma l’inizio della realizzazione del programma, definendo in questo modo il suo valore attuale. Il principio su cui si basa la correzione è che gli individui preferiscono ottenere i benefici nel breve periodo rispetto al lungo periodo. Tale operazione consente quindi di definire il valore attuale netto di una politica (VAN), ossia il valore attuale dei benefici meno il valore attuale dei costi, o il suo tasso interno di rendimento (TIR), inteso come il valore del tasso di sconto che eguaglia il valore attuale del flusso dei costi e dei benefici. Infine, in diversi casi i risultati ottenuti con la quantificazione dei costi e dei benefici vengono sottoposti all’analisi di sensibilità, che ha lo scopo di verificare la robustezza delle assunzioni effettuate nelle fasi precedenti, e quindi di ottenere riscontri sull’affidabilità dei risultati ottenuti.
L’analisi costi-benefici nelle politiche di welfare
L’analisi costi-benefici, attraverso la quantificazione di guadagni e perdite, si concentra sulle conseguenze in termini di efficienza di programmi o progetti pubblici. Se si considerano le politiche sociali, può registrarsi un trade off tra l’obiettivo dell’efficienza nell’utilizzo delle risorse per uno specifico programma e altri valori sociali da perseguire, quali ad esempio la dignità umana o l’equità. Tuttavia, anche in contesti nei quali questi ultimi valori sono l’obiettivo prevalente, l’efficienza può essere socialmente desiderabile in quanto consente di identificare quali soluzioni sono le migliori per il raggiungimento dell’obiettivo stesso. L’analisi costi-benefici si è pertanto sviluppata anche nell’ambito delle politiche sociali.
In ambito sanitario vi è un’ampia letteratura che tratta dell’efficienza nell’uso delle risorse per lo sviluppo dei diversi programmi. In questo campo è maggiormente diffusa la tecnica dell’analisi costi-efficacia, che consente la valutazione di diverse alternative di intervento confrontando i loro costi e una misura di efficacia, che viene quantificata ma non monetizzata (ad esempio, il numero di vite umane salvate). L’analisi costi-efficacia consente di evitare alcune limitazioni proprie dell’analisi costi-benefici (quali la difficoltà della monetizzazione di tutti i guadagni e perdite rilevanti da un punto di vista sociale, o le considerazioni etiche che sorgono dall’attribuzione di valori monetari, ad esempio il valore di una vita umana), ma ha il limite del non giungere a un indice sintetico in grado di valutare le diverse alternative in termini di beneficio sociale netto.
Gli interventi educativi in età pre-scolare sono stati, nell’ambito delle politiche sociali, fra quelli in cui si è maggiormente sviluppata l’analisi costi-benefici. Se si considerano ad esempio analisi condotte nei paesi anglosassoni, sono stati stimati benefici netti positivi di programmi educativi rivolti ai primi anni dalla nascita. Nello specifico, oltre ai costi dei programmi, sono stati quantificati e monetizzati, ad esempio, i risparmi in termini di assistenza sanitaria e di giustizia minorile (nell’analisi costi-benefici, infatti, fra i benefici vengono catalogati anche i minori costi che un programma può consentire); inoltre, in alcuni casi, i benefici sono stati valutati in termini di maggiore reddito durante la vita lavorativa, anche seguendo i bambini e le bambine beneficiari dei programmi fino all’età adulta.
Nel campo delle politiche di contrasto alla povertà, l’analisi costi-benefici può essere utilizzata per valutare i guadagni e le perdite associati ad esempio a programmi di trasferimenti monetari. In questo caso, una valutazione completa richiede di stimare non solo il beneficio del trasferimento monetario verso i nuclei interessati, ma anche i costi complessivi dell’intervento per la società, fra cui un’attenzione particolare va indirizzata al costo opportunità delle risorse pubbliche utilizzate nel programma. Inoltre, tali programmi possono prevedere forme di condizionalità legate al beneficio del trasferimento, quali ad esempio il sottoporti a programmi sanitari, o determinati requisiti di frequenza scolastica per i minori presenti nel nucleo beneficiario: l’analisi costi-benefici consente in questo caso di valutare i benefici per i beneficiari, oltre alle esternalità positive per la società (si pensi ad esempio a quelle in campo sanitario di programmi che promuovono forme di vaccinazione obbligatoria nei paesi in via di sviluppo).
Altri ambiti di politica sociale in cui l’analisi costi-benefici viene utilizzata sono ad esempio il re-inserimento socio-lavorativo dei detenuti, i programmi di politica attiva del lavoro, l’istruzione primaria e secondaria.
Weimer e Vining (2008) propongono un’agenda per lo sviluppo dell’analisi costi-benefici nel campo delle politiche sociali. Essi sottolineano innanzitutto il legame fra la valutazione di impatto delle politiche pubbliche e l’analisi costi-benefici: la prima si concentra principalmente sulla valutazione di un numero limitato di outcome che un programma intende perseguire. L’aggiunta dell’analisi costi-benefici alla valutazione consente di condurre un’analisi onnicomprensiva, di ripercorrere il programma per chiedersi se esso ha avuto dei benefici sociali netti positivi e se è un buon candidato per essere replicato, o se vi sono ipotesi alternative di intervento maggiormente efficienti. Tuttavia, affinché si possano svolgere rigorose analisi costi-benefici è innanzitutto fondamentale avere rigorose valutazioni di impatto basate su esperimenti in ambiente controllato o su disegni non-sperimentali, che siano in grado di valutare prima di tutto se il programma abbia avuto reali benefici.
Inoltre, la scarsa applicazione dell’analisi costi-benefici nelle politiche sociali è dovuta principalmente a una serie di difficoltà dovute alla quantificazione e monetizzazione di specifici costi e benefici. Spesso risulta poi difficile individuare tutti i benefici legati a una specifica politica: si pensi a un corso di formazione per persone disoccupate, dove è difficile quantificare tutte le esternalità positive per la società che possono scaturire dalla frequenza del corso, oltre ai benefici che possono conseguire i frequentanti. Gli autori evidenziano la necessità che la ricerca individui corretti prezzi ombra ad esempio per misurare i livelli di QI per valutare i benefici dei programmi nel campo scolastico e pre-scolastico, o i benefici della scolarizzazione non strettamente legati al mercato del lavoro, o i guadagni in termini di produttività che si hanno con l’impiego nel mercato del lavoro di persone altrimenti escluse da esso. Al contempo, rimangono complesse sfide concettuali quali ad esempio l’individuazione di un prezzo ombra per la misurazione del beneficio legato all’uscita dalla povertà di persone e nuclei famigliari, o la misurazione del costo opportunità del lavoro volontario come input dei programmi che coinvolgono il terzo settore. Infine, oltre alle difficoltà da superare dal lato della ricerca, gli autori sottolineano che: “[...] l’influenza dell’analisi costi-benefici nel campo delle politiche sociali dipenderà in modo sostanziale dalla richiesta per questo tipo di analisi da parte dei governi locali e nazionali, che hanno il compito di prendere le decisioni più importanti nell’ambito degli interventi di politiche sociali” (Weimer e Vining 2008: 267; traduzione a cura dell’autore).
Riferimenti bibliografici
- Boardman A.E., D.H. Greenberg, A.R. Vining e D.L. Weimer (2017), Cost-benefit analysis: concepts and practice, Cambridge, Cambridge University Press.
- Campbell H.F. e R.P. Brown (2003), Benefit-cost analysis: financial and economic appraisal using spreadsheets, Cambridge, Cambridge University Press.
- Momigliano S. (2001), La valutazione dei costi e dei benefici nell'analisi dell'impatto della regolazione, Catanzaro, Rubbettino Editore.
- Nuti F. (1987), L’analisi costi-benefici, Bologna, Il Mulino.
- Weimer D.L. e A.R. Vining (2008, a cura di), Investing in the Disadvantaged: Assessing the Benefits and Costs of Social Policies, Washington D.C., Georgetown University Press.
Suggerimenti di lettura
- Brent R.J. (2013), “A cost-benefit framework for evaluating conditional cash-transfer programs,” Journal of Benefit-Cost Analysis, 4(2), 159-180.
- Commissione Europea (2014), Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects, Directorate - General for Regional and Urban policy. Link
- Del Bo C., C. Fiorio e M. Florio (2011), “Shadow wages for the EU regions”, Fiscal Studies, 32(1), 109-143.
- Heckman J., R. Grunewald e A. Reynolds (2006), “The Dollars and Cents of Investing Early: Cost-Benefit Analysis in Early Care and Education”, Zero to Three, 26(6), 10-17.
- OCSE (2015), Policy Brief on Social Impact Measurement for Social Enterprises, Parigi, OCSE. Link
